Det danske Fredsakademi

Sanktionerne mod Irak - hvad har vi lært?

Af Hans-C. von Sponeck og Coilín Oscar ÓhAiseadha 2003

Indledning

Da CNBC-TV i slutningen af juli 2003 spurgte USA’s administrator i Irak, Paul Bremer, om hvad det ville koste at genopbygge landet, lagde han særlig vægt på, at det ville være kostbart at reparere vand- og el-forsyningen.

Hans bud på de totale omkostninger var uklart: ”Det vil sikkert være mere end 50 mia $, 60 mia $, måske 100 mia $. Det er mange penge”. Det er ganske rigtig mange penge, især da man har en fornemmelse af, at fremtidige revisioner af det budgetterede beløb vil stige uophørligt: 100 mia $, 200 mia $, måske 500 mia $?

El og vand er jo kun to af et moderne samfunds mest basale behov. Hvad med kloakering, sundhed, kommunikation, transport, uddannelse, landbrug, administration? Hvad med omkostningerne ved genopbygningen af den olieindustri, som er planlagt at skulle finansiere alle de andre aktiviteter? Opgaven er uden historisk fortilfælde, og det er derfor ikke overraskende, at den amerikanske statholder er ude af stand til at præsentere et troværdigt budget.

Afslørende tal

En gennemgang af tilgængelige ressourcer for hele perioden med FN’s Oil-for-Food-program afslører at de midler, der kom fra olieindtægterne simpelthen var utilstrækkelige til at imødekomme befolkningens behov.

Olieindtægterne i hele programperioden fra 1996 til 2003 var ca. 65 mia $. Heraf blev knap 49 mia $ stillet til rådighed for humanitære formål, men den totale værdi af de varer, der rent faktisk nåede frem til Irak som led i programmet, var kun 28 mia $.

(Det, at forsyninger ikke nåede frem, skyldes primært, at programmets behandlingsprocesser var meget komplekse, og at USA og Storbritannien tilbageholdte eller blokerede for mange kontrakter. At Irak politiserede handelsforholdene spillede også en rolle.)

Fordel denne sum over 6 år og 4 måneder (fra 16. december 1996 til 20. marts 2003) og en gennemsnitlig befolkning på 23 mio, så udgør den til rådighed stående sum 195 $ pr. person pr. år.

Følgende mængder var til rådighed til specifikke sektorer: fødevarer og håndtering, 106 $; medicin, 15 $; vand og sanitet, 8 $; el, 14 $; landbrug og overrisling, 16 $; bolig, 11 $; uddannelse, 4 $ pr. person pr. år.

Iboende utilstrækkeligheder

Da Dennis Halliday fik jobbet som humanitær koordinator i Irak i september 1997, indså han meget hurtigt, at programmet var utilstrækkeligt til at afhjælpe den krise, som sanktionerne havde skabt i landet. Statistikkerne fra UNICEF viste tegn på stor sult, med meget høje nøgletal for børnedødelighed o.l.

I Bagdad gik Halliday sammen med den franske, den russiske og den kinesiske ambassadør om et lobbyarbejde, der fik fordoblet programmets økonomiske overgrænse fra 1,3 mia $ pr. halvårlig fase til 2,6 mia $, dvs. 5,2 mia $ pr. år. Uheldigvis var selv denne øgning ikke nok til at løse problemet.

I et interview med David Barsamian i 2000 forklarede Halliday: ”Iraks manglende mulighed for at udvinde olie nok til at nå op på den eksisterende grænse for Oil-for-Food-programmet betyder, at landet er ude af stand til at nå blot i nærheden af de midler, der er nødvendige til blot den basale mad og medicin, for slet ikke at tale om en løsning på underernæringen, som forudsætter en reparation af vandrensningsanlæggene og kloaknettet.” (Diarré-sygdomme, der opstår som følge af urent vand, forværrer underernæringen.)

Erstatninger

Et andet vanskeligt emne var spørgsmålet om erstatninger til ofrene for invasionen af Kuwait. Resolution 687 bestemte, at den irakiske befolknings behov skulle tages med i betragtning, når det skulle fastsættes hvilken procentdel af den irakiske olieeksport, der skulle bruges til erstatning for krigsskader, men det står klart, at disse krigsskadeserstatninger forværrede situationen for det desperate irakiske folk.

En sammenligning af de midler, der blev overført til kontoen for krigsskadeserstatninger til ofrene for invasionen i Kuwait, med værdien af de varer, der kom til Irak via Oil-for-Food-programmet er tankevækkende: Krigsskadeserstatninger: 18 mia $. Varer til Irak: 28 mia $.

At så stor en andel af de tilgængelige indtægter blev udbetalt i krigsskadeerstatninger, afspejler en mangel på et humanitært hensyn til den irakiske befolknings enorme lidelser under programmet. Erstatninger til firmaer og velhavende lande som Kuwait kunne have ventet, mens man prioriterede at redde liv i Irak.

Effektiv fordeling

Det forekommer usandsynligt, at USA, Storbritannien eller noget andet vestligt land har troet, at det centraliserede indkøbs- og fordelingssytem, som var en del af Oil-for-Food-programmet ville blive effektivt; selv Rusland og Kina har for længe siden erkendt de store vanskeligheder ved et centralt nationalt fordelingssystem.

Og alligevel var det fødevarefordelingssystem, som den irakiske regering oprettede, meget effektivt. Dette er ofte bekræftet af Tun Myat, som afløste von Sponeck som humanitær koordinator i Bagdad. Kritikere af diktatoren vil hævde, at alt dette blot var et led i en propagandakampagne, hvor diktatoren fremhævede sig selv som den faderlige beskytter imod de truende kræfter, anført af de vantro amerikanere og briter. Men uanset motiverne, så var fordelingssystemet med den månedlige fødevarepakke en uomtvistelig succes.

Benon Sevan, leder af FN’s Office of the Iraq Programme, som programmets organisation hedder, besøgte Irak i begyndelsen af 2002, og da han kom tilbage, aflagde han følgende beretning for Sikkerhedsrådet:

“Der er gjort betydelige fremskridt på forskellige områder ... som har standset forringelsen af levevilkårene for den almindelige iraker, og som faktisk har forbedret befolkningens ernæringstilstand, især i de tre nordlige guvernementer.”

Han understregede imidlertid, at ”med alle de oliereserver, som Irak besidder, og med irakernes styrke såburde de afgjort have en bedre levestandard.”

Kurdistans fordele

Bemærk Sevans kommentar om at ernæringstilstanden i de tre nordlige guvernementer (som dækker det irakiske Kurdistan) især viste en forbedring. Ikke alene sikrede World Food Program (WFP) og WHO at forsyninger af mad og medicin blev behandlet på en passende måde i Bagdad; det irakiske Kurdistan havde flere fordele.

For det første blev der stillet forholdsvis flere midler til rådighed for de tre nordlige guvernementer end for den centrale og sydlige del af Irak, da de tilgængelige midler blev beregnet på et andet grundlag.

Derudover fik de specialorganisationer, der styrede programmet i det nordlige Irak, en del af midlerne udbetalt kontant. Herved kunne FN købe mad og andre varer lokalt til stor gavn for beskæftigelsen og den lokale økonomi. Den uformelle handel med nabolandene og det, at klimaet pga. bjergene er mere tåleligt, er også relevante forhold.

Dette billede, som er baseret på von Sponecks egne oplevelser og indsigt i den primære dokumentation, står i skarp kontrast til Martin Hvidts antydninger i en artikel i Udenrigs 1, 2003, om at de irakiske kurdere led en betydelig ulempe pga. en indblanding i Oil-for-Food-programmet fra Saddam Husseins side.

Revision

Naturligvis var et program af denne størrelse og natur under FN’s regler nødt til at foretage revision. Enhver af de specialorganisationer (WHO, UNDP, FAO, WFP, UNICEF, osv.) som deltog i implementeringen af Oil-for-Food-programmet foretog regelmæssige revisioner – enten internt, eksternt eller begge dele.

Derudover skulle Office of the Humanitarian Coordinator for Iraq/Office of the Iraq Programme også foretage en regelmæssig revision: mens von Sponeck fungerede som humanitær koordinator i Bagdad, blev hans kontor revideret at den indiske regerings revisionsafdeling.

Altså: Selvom alle oplysninger for alle de forskellige specialorganisationer, der deltog i programmet, aldrig blev samlet til en enkelt, integreret revision, er Martin Hvidts udtalelse om, at programmet slet ingen revisor havde, ikke korrekt.

Sanktioner brugt som militært våben

Det er dybt paradoksalt, at USA og Storbritannien har malet sig op i et hjørne, hvor de opdager, at de er ude af stand til at klare opgaven med at genoprette roen og genopbygge et Irak, til hvis ødelæggelse de har givet et så fremtrædende bidrag de seneste 13 år.

I disse 13 år er de ødelæggende resultater af sanktionerne og af gentagne bombardementer gået hånd i hånd. Dokumenter fra USA’s militære efterretningsvæsen Defense Intelligence Agency viser, at sanktionerne fra starten blev anset for at være en del af USA’s militære strategi i Irak.

Det tidligste og mest chokerende i rækken af dokumenter har titlen ”Iraq Water Treatmment Vulnerabilities” (“Sårbarheder i den irakiske vandrensning”). Rapporten, der er dateret den 18. januar 1991, beskriver risikoen for epidemier, der kan opstå som resultat af sanktioner over for importen af forsyninger til vandrensning: “Medmindre forsyninger til vandrensning undtages fra FN’s sanktioner af humanitære grunde, er der ingen ordentlig løsning på Iraks vandrensningsproblem ...”

“Hvis vandet ikke renses med klor, kan der opstå epidemier af sådanne sygdomme som kolera, leverbetændelse og tyfus.”

Denne bemærkelsesværdige række af dokumenter blev fremdraget af en amerikansk forsker i offentlig sundhed, Thomas J. Nagy, der offentliggjorde et resume heraf i en artikel i tidsskriftet The Progressive i september 2001.

Udvidelse af den konventionelle krigsførelse

Kritikere har foreslået, at den ovenfor nævnte rapport kunne have haft til formål at forhindre ødelæggelsen af vandforsyningen, men de faktiske hændelser viser, at hensigten var den stik modsatte: de allieredes bombninger under Golfkrigen ramte med overlæg den civile infrastruktur. El-systemet blev slået ud af drift, og da det gik ud over vandrensningsanlæggene, så opstod der koleraepidemier.

Denne strategi er utvetydigt dokumenteret i et doktrindokument for USA’s luftvåben, der har titlen Strategic Attack (Det Strategiske Angreb), hvor de følgende kommentarer er citeret i forhold til Golfkrigen:

“Angrebene på elsystemerne viste sig at være yderst effektive. Kl. 03.10 rapporterede CNN, at Bagdad var helt uden elektricitet ... El-mangelen standsede hovedstadens vandbehandlingsanlæg og førte til en almen sundhedskrise, fordi urenset kloakvand flød ud i floden Tigris.” Her afslører ordet ”effektive” den overlagte hensigt med dette og senere angreb.

Vi skal derfor ikke lede andre steder for at finde forklaringer på det faktum, at mange hundrede tusinde civile - måske så mange som 2 mio - er døde som en konsekvens af kombinationen af konventionelle militære angreb og så handelssanktioner. Vi må alligevel stille spørgsmålstegn ved en militær strategi, hvor bombardementer og sanktioner bliver ligestillede dele i en kampagne, som er udarbejdet for at fremkalde civile lidelser gennem ødelæggelse af vandforsyningen.

Tilbageholdelser og blokeringer

Det står klart, at efter igangsættelsen af Oil-for-Food-programmet i 1996 obstruerede USA og i mindre grad Storbritannien især irakisk import af varer, der var beregnet til reparation og vedligeholdelse af el-systemet og vandrensningssystemet.

I en rapport til FN’s Sanktionskomité i november 2001 rapporterede en el-arbejdsgruppe, at værdien af varer til el-sektoren, som komiteen havde tilbageholdt indtil dette tidspunkt var lidt større (1,06 mia $) end værdien af de varer til el-sektoren, der var kommet ind i Irak i hele perioden fra 1996 (1,05 mia $).

I mange tilfælde var de varer, som var ankommet til Irak, uanvendelige, fordi andre varer – som var nødvendige for at få et system til at fungere – var blevet tilbageholdt.

El-gruppen pegede på følgende virkninger af tilbageholdelsen af varer: ”Afbrydelse af el-forsyningen berører humanitære faciliteter som hospitaler, vandrensningsanlæg og uddannelsesinstitutioner. Strømafbrydelser påvirker husholdningerne, landbrug og industri.”

Det forekommer tvivlsomt, om disse varer kunne have haft nogen særlig betydning for produktionen af masseødelæggelsesvåben, og under alle omstændigheder kunne de omhandlede varer have været holdt under opsyn af det store hold af FN-observatører, som var sendt til Irak med netop dette formål.

Ulovlige indtægter

Kritikere nævner, at den irakiske regering smuglede olie side om side med Oil-for-Food-programmet for at Saddam Hussein og hans familie og venner kunne leve i luksus. Det er utvivlsomt rigtigt, at nogle af de ulovlige indtægter blev brugt til at opføre paladser o.l., men størstedelen må nødvendigvis have været anvendt til at dække nationens drift.

Man må huske, at sanktionerne intet hensyn tog til statens faste udgifter. Hvor skulle pengene komme fra til at betale embedsmænds og læreres lønninger og til vedligeholdelse af skoler og hospitaler? Fra skatten? Ingen betalte skat. Fra eksporthandel? Ud over den olieeksport, der fandt sted under Oil -For-Food-programmet, var ingen eksporthandel tilladt.

En anden måde, som den irakiske regering kunne få ekstraindtægter på, var at tage returkommission på oliesalg. Som der fremgår af Martin Hvidts artikel i Udenrigs 1, 2003, blev priserne for olieeksporten oprindeligt fastsat af Sikkerhedsrådet på basis af tal fra den irakiske regering til Sanktionskomitéen. Denne praksis blev udnyttet af de irakiske myndigheder, som hemmeligt pålagde en returkommission på op til 30 cent pr. tønde. Nyhedsbureauet Reuters rapporterede den 16. juli 2002, at Irak havde tjent så meget som måske 200 mio $ herpå i de forløbne 18 måneder, ud over de indtægter fra ulovligt oliesalg, som man mener havde en årlig værdi på mellem 2 og 3 mia. $.

Men fra september 2001 skiftede Komitéen praksis og insisterede nu på at sætte priser med tilbagevirkende kraft, dvs. baseret på gennemsnitlige markedspriser for forrige måneds salg. Man forventede, at købere skulle aftale at købe til en pris, som først blev bestemt senere! Den heraf følgende usikkerhed omkring priserne sammen med den mindre fortjeneste og frygt for et amerikansk angreb førte til en dramatisk nedgang i indtægterne – igen på bekostning af det irakiske folk.

De danske erfaringer

Efter det generelle historiske rids ovenfor kunne det være værdifuldt at se på særlige aspekter af de danske erfaringer med sanktionerne.

De bureaukratiske forhindringer

Det var en langsommelig proces for en udenlandsk virksomhed at få tilladelse fra FN’s Sanktionskomité til at eksportere varer til Irak under Oil-for-Food-programmet. Det tog typisk 11 til 12 måneder fra det tidspunkt, hvor en vestlig eksportør tegnede en kontrakt med Irak, og til varerne ankom til Bagdad.

Eksport skulle godkendes af handelskommissioner og også ofte af forsvarsministerier. De skulle gennem det eksporterende lands repræsentation ved FN, Sikkerhedsrådets Sanktionskomité og FN’s sekretariat, og der skulle udstedes en remburs fra den irakiske regering i BNP (Banque National de Paris), som bestyrede Iraks oliekonto.

En kilde inden for eksportindustrien oplyser, at processen i Danmarks tilfælde var endnu mere besværlig, fordi Udenrigsministeriet krævede, at alle kontrakter først skulle godkendes af Erhvervsfremmestyrelsen. Dette filter forlængede typisk processen med 5 måneder. Hertil kom forbruget af tid og kræfter for den danske virksomhed til alt papirarbejdet.

Disse forsinkelser skabte store vanskeligheder for de virksomheder, der ønskede at deltage i programmet:

For det første skabte det uvished hos virksomhederne, at så mange kontrakter blev blokeret. Kontrakten kunne blive blokeret af Erhvervsfremmestyrelsen eller Sanktionskomitéen, og den tid og de kræfter, som virksomheden havde investeret i projektet, kunne være fuldstændig spildt. Vores kilde oplyser, at dette i flere tilfælde har ført til, at danske eksportchefer er blevet fyret.

Danske kontrakter, der er holdt tilbage eller blokeret af de amerikanske eller britiske repræsentanter i Sikkerhedsrådet, omfatter: reservedele fra Pedershaab A/S, gasfyldeanlæg fra Crisplant A/S, en kompressor og tilbehør fra York Refrigeration Global Contracting, siloreservedele fra Cimbria Unigrain A/S, metalrør fra Sbs Repair og medicinsk udstyr fra Polystan A/S.

Der var også problemet med “bunden kapital”. En dansk producent kunne være nødt til at investere mange penge i produktionen af varer til Irak og så vente op til halvandet år på at få sin betaling, og derved miste renter på den investerede kapital, som jo ellers kunne have været investeret med et hurtigere afkast.

Kun store virksomheder kan forventes at give sig i kast med disse forhindringer, og der har kun været få danske ansøgere til kontrakter med Irak under Oil-for-Food-programmet.

Disse besværligheder var kendt af alle parter, herunder af den danske regering, og man må undre sig over, at ingen greb ind for at sørge for, at programmet fungerede uden hindringer.

Det må erkendes, at disse problemer blev forværret af, at den irakiske regering foretrak at handle med lande, som støttede Irak på det politiske plan. Ikke desto mindre kunne Danmark, som jo historisk set har en stor tradition for at gå ad snævre udenrigspolitiske stier, have gjort meget for at støtte det humanitære program, mens man holdt sig på en passende afstand af diktatoren.

Dansk misinformation

Debatten om Irak-konflikten har i folketinget og i medierne vist sig at have problemer med misinformationer, som har præget holdningen hos flere danske regeringer på forskellige områder af konflikten. Misinformationer om sanktionerne er blot ét eksempel på et mere generelt problem. For eksempel sagde den daværende udenrigsminister Niels Helveg Petersen i folketinget den 22. marts 2000:

“Efter den seneste forbedring af [Oil-for-Food-programmet] har Irak nu ubegrænsede muligheder for at eksportere olie og for at bruge indtægterne herfra til mad, medicin og reservedele til olieindustrien og til at betale krigsskadeserstatninger. Desværre udnytter den irakiske regering ikke denne mulighed fuldt ud, og den har ikke en effektiv fordeling af de varer, der kommer til Irak under programmet”.

Dette udsagn er ukorrekt på flere punkter: Selvom der er sandt, at grænserne for den irakiske olieeksport blev ophævet i december 1999, er der blot tale om et politisk kneb, da det var kendt, at det var umuligt at forøge kapaciteten i den nedslidte irakiske olieindustri. Den efterfølgende mindre stigning i olieindtægter skete ikke, fordi større mængder af olie blev udvundet, men skyldtes udelukkende højere priser på verdensmarkedet; Irak fortsatte med at udvinde de 3,1 mio tønder pr. dag, som man havde udvundet inden grænsen blev fjernet.

Ægte indsats

Endvidere viser en undersøgelse af tallene, at den irakiske regering tit indgik kontrakter for et beløb, der oversteg de indtægter, der var til rådighed under programmet:

• Samlede olieindtægter: ca. 65 mia. $.
• Midler budgetteret under fordelingsplaner: $48,63 mia. $.
• Midler, som faktisk blev stillet til rådighed til aftaler med den irakiske regering: $39 mia. $.
• Værdi af aftaler underskrevet af den irakiske regering: $52,36 mia. $.
• Aftaler anmeldt til / godkendt af Sanktionskomitéen: 44,14 mia. $.
• Samlet værdi af alle varer, der blev leveret til Irak: ca. 28 mia. $.

Af disse tal, som stammer fra Generalsekretærens rapport til Sikkerhedsrådet, fremgår det tydeligt, at den irakiske regering gjorde en ægte indsats for at bruge alle de knappe ressourcer, der blev stillet til rådighed. Hvis alle aftaler, som irakerne havde underskrevet, var blevet godkendt, så var programmets konto blevet overtrukket. Dette var tilfældet i flere faser af Oil-for-Food-programmet.

Problemet med fejloplysninger om Irak går igen i forbindelse med den nuværende regerings argumenter for at invadere og besætte Irak. Von Sponeck redegjorde for de væsentligste af ovenfor nævnte emner allerede ved et møde i det danske Udenrigspolitiske Nævn den 8. oktober 2002.

Det er beklageligt, at regeringen har taget meget lidt hensyn til hans advarsler om, at Danmark igennem en blind tilknytning til USA’s egennyttige håndtering af Irak-krisen var medvirkende til en humanitær tragedie i Irak.

Ligeledes fremlagde von Sponeck sit syn på disse emner ved en offentlig høring og debat i Fællessalen på Christiansborg samme dag. Da dette arrangement var blevet annonceret bl.a. i dagbladet Politiken en uge forud, er det beklageligt, at Martin Hvidt gik glip af muligheden for at informere sig igennem en direkte kontakt med en pålidelig primær kilde.

Konklusion

Vi vil her anbefale to enkle erfaringer:

1. Omfattende økonomiske sanktioner er et ødelæggende våben, som kan medføre ekstrem menneskelig lidelse i et omfang, der er lige så stort som eller større end ved konventionel krigsførelse. Der må drages omsorg for, at sanktioner ikke i fremtiden misbruges som en udvidelse af konventionel krigsførelse frem for som et målrettet redskab til at tvinge en regering til at vende tilbage til internationalt accepterede adfærdsnormer.

2. Der kan ikke føres en fornuftig og ærlig udenrigspolitik, når valget udelukkende er mellem grov uvidenhed og vedvarende misinformation.

Hans-C. von Sponeck er tidligere humanitær koordinator for Irak og FN’s Assisterende Generalsekretær 1998-2000.

Coilín Oscar ÓhAiseadha er uddannet læge og medlem af Den danske Komité for Fred og Udvikling i Irak og det dansek Fredsakademi.

I Danmark administreres olie for mad programmet af Erhvervs- og Byggestyrelsen.

Kilder

Rebuilding Iraq May Cost Up to $100 Billion, Bremer Says, 31. juli 2003. Reuters, Washington.

Report of the Secretary-General S/2003/576, United Nations Security Council, 28. maj 2003.
http://www.un.org/Docs/sc/sgrep03.html

Barsamian, D.: Iraq: The Impact of Sanctions and U.S. Policy - An interview with Phyllis Bennis and Dennis Halliday.
http://www.austinagainstwar.org/halliday_bennis.html

United Nations Security Council Resolution 687, S/RES/687 (1991), 8. april 1991.
http://www.un.org/Depts/unscom/unscmdoc.htm

Office of the Iraq Programme - Oil for Food: Statement by Benon v. Sevan, 26. februar 2002.
http://www.un.org/Depts/oip/background/latest/bvs020226.html

Nagy, Thomas J.: Hemmeligheden bag sanktionerne : Hvordan USA med vilje ødelagde Iraks vandforsyning.
http://www.progressive.org/0801issue/nagy0901.html

Strategic Attack Air Force Doctrine Document 2-1.2, 20. maj 1998.
http://www.dtic.mil/doctrine/jel/service_pubs/afd2_1_2.pdf

UN Electricity Sector Working Group report on Iraq, 20. november 2001.
http://www.casi.org.uk/info/unelecsecwg011120.pdf

Iraq cuts its illicit oil surcharge-trade, Reuters, 16. juli 2002.

”List of U.S. Holds as of February 28, 2001, U.N. Office of the Iraq Programme.
” http://www.ccmep.org/list.html

Folketinget Spm. nr. S 1966: “Hvorledes vurderer udenrigsministeren konsekvenserne af FN's økonomiske sanktioner ... “ 22. marts 2000.
http://www.folketinget.dk/Samling/19991/spor_sv/S1966.htm

Bilag i forbindelse med von Sponecks møde i det Udenrigspolitiske Nævn den 8. oktober 2002.
http://www.folketinget.dk/Samling/20021/udvbilag/UPN/FTdel_bilag1.htm
http://www.folketinget.dk/Samling/20021/udvbilag/UPN/FTdel_bilag8.htm
http://www.folketinget.dk/Samling/20021/udvbilag/UPN/FTdel_bilag11.htm

Top