Det danske Fredsakademi

Betænkning fra fredskommissionen af 1998 Elsk-værdig sikkerhed : Bilag 17 Avery, John: Styrkelse af FN's rolle

Sejrherrene fra 2. verdenskrig samledes i 1945 i San Francisco for at skrive udkast til FN-pagten. De tragiske erfaringer fra to verdenskrige, hvorunder 26 millioner soldater og 64 millioner civile mistede livet, havde overbevist dem om, at sikkerhed baseret på national militærmagt måtte erstattes af et kollektivt sikkerheds-system. Den første artikel i pagten fastslår, at det overordede formål for organisationen er "at opretholde mellemfolkelig fred og sikkerhed, og i dette øjemed: træffe effektive, fælles forholdsregler til forebyggelse og fjernelse af trusler mod freden, og ved fredelige midler og i overensstemmelse med retfærdighedens og folkerettens grundsætninger, at ordne eller bilægge mellemfolkelige tvistigheder eller situationer, som kunne føre til brud på freden."

FN har i praksis udviklet flere effektive indsatsmetoder: fredsbevaring, fredsskabelse (uden brug af militær magt), fredsopbyggelse, forebyggende diplomati og fredstvang⁽¹⁾ (fredsskabelse med brug af militær magt). På trods af, at organisationen er blevet hæmmet af den kolde krigs spændinger, og ofte er blevet lammet af veto i Sikkerhedsrådet, så har den alligevel ydet væsentlige bidrag til global fred ved at løse mindre konflikter og forebygge større.

Begrebet fredsbevarelse anvendes i sin snævre betydning hvor FN-personel, som oftest er ubevæbnede eller let bevæbnede, danner en stødpude mellem fjendtlige styrker for et bevare en våbenhvile. Fredsskabelse (uden brug af militær magt) refererer til FN bistand til afgørelse af uenigheder eller løsning af konflikter. Begrebet fredsopbyggelse blev dannet i de seneste år og betegner brede og fundamentale bestræbelser på at skabe globale betingelser som fremmer fred. Derfor omfatter fredsopbyggelse alle områder indenfor internationalt samkvem, omfattende økonomiske, sociale og humanitære forhold. Eksempler er FN-aktioner overfor problemer som fattigdom, overbefolkning, forurening, menneskerettigheder og kontrol af terrorisme, stofmisbrug og smitsomme sygdomme, som altsammen findes under overskriften fredsopbyggelse. Dertil handler FN til tider gennem forebyggende diplomati, hvor et eksempel er Generalsekretærens nylige forhandling af aftale om våbeninspektioner i Iraq. Begrebet fredstvang (fredsskabelse med brug af militær magt) betegner aktiv militær indsats af FN for at stoppe aggression fra én nation mod en anden, for eksempel i Korea-krigen eller Golf-krigen.

Gennem det halve århundrede, som er gået siden grundlæggelsen af FN, er behovet for effektiv ledelse på det globale plan forøget kraftigt. Moderne våben er blevet så ødelæggende, at krig ikke længere er en akceptabel måde at løse internationale konflikter på. Derfor, og fordi den indbyrdes internationale globale økonomiske afhængighed er steget så voldsomt, så har vi ikke længere råd til at have ubegrænset national suverænitet med deraf følgende anarki på det globale plan.

Når vi ser frem mod det 21. århundrede og det nye årtusinde kan vi klart se, at sikkerhed i det lange løb kun kan opnås gennem et effektivt system af internationale love. FN er den eneste institution hvis autoritet og stuktur er passende til at konstruere og gennemføre et sådan system på et globalt plan. FN medlemskab omfatter alle nationer; og FN har et halvt århundredes erfaringer i at håndtere globale problemer. Generalsekretærens upartiskhed og neutralitet er akcepteret og anerkendt, hvorimod regionale organisationer som NATO ikke kan påberåbe sig den samme grad af upartiskhed. Derfor er det påkrævet, at den nuværende FN-pagt skal gøres mere retfærdig og mere effektiv; og på langt sigt må de nuværende svagheder i den gældende FN-pagt rettes.

Der er mange grunde til, at krig må afskaffes som social institution i løbet af de kommende hundrede år; nogle af grundene er de følgende: Det er meget vigtigt, at forskningsmidler bruges på at udvikle vedvarende energikilder og til at løse alvorlige problemer, som menneskeheden nu stilles overfor, fremfor at benytte dem til at udvikle nye og farligere våbensystemer. På trods af afslutningen af den kolde krig bruger verden omkring en billion US.dollars hvert år på våben. Mere end 40% af alle forskningmidler anvendes i øjeblikket til projekter relateret til våbenindustrien.

Der har siden den anden verdenskrig, på trods af FN's bedste bestræbelser, været over 150 væbnede konflikter, og hver dag er der i gennemsnit 12 krige et sted på jorden. Mens det i tidligere tider har været muligt at begrænse krigens virkninger i hovedsagen til de kæmpende, er de gennem de seneste årtier blevet de civile, som er ofrene, og især børn.

Skader på civilbefolkningen skyldes ofte fejlernæring eller sygdom, som under normale omstændigheder ville være undgået. Krigen forårsager et socialt sammenbrud, der fører til afbrydelse af normale forsyninger af mad, rent vand og medicin, hvorved befolkningen bliver sårbar overfor hungersnød og epidimier. I tilfælde af atomkrig vil sult og sygdom i høj grad forøge tabstallene forårsaget direkte af atomsprængningen.

De indirekte følger af krig og af truslen om krig er også meget store. WHO mangler for eksempel midler til at gennemføre et anti-malaria program i så stor skala, som det ville være ønskeligt, men hele dette program kunne financieres for mindre end det, verden bruger på våben på en enkelt dag. Fem timers forbrug til våben i verden svarer til de samlede udgifter til det 20 års program, som i 1979 førte til udryddelsen af kopper. Ved at omdirigere de midler, som bruges til militæret på 3 uger, ville verden kunne sikre forsyning med rent vand til hele verdens befolkning, og dermed fjerne årsagen til mere end halvdelen af alle menneskelige sygdomme.

Det er ofte sagt at vi er økonomisk afhængige af krigs-relaterede industrier; men hvis det er sådan, så er det en højst usund afhængighed, sammenlignelig med stof-misbrugerens eller alkoholikerens. Fra et rent økonomisk synspunkt er det klart bedre at investere i undervisning, veje, jernbaner, genplantning af skov, fornyelse af produktionsudstyr i fabrikker, udvikling af sygdoms-modstandsdygtige og højtydende hvede-sorter, indistruel forskning, forskning i udnyttelse af sol-energi og geotermisk energi og andre fremtidsorienterede, økonomiske infrastruktur-elementer, fremfor at bygge enormt kostbare kampfly og andre våben. I værste fald vil våbnene bidrage til destruktionen af civilisationen. I bedste fald vil de blive forældede i løbet af få år og blive kasserede. Heroverfor vil investeringen i fremtidsorienteret infrastruktur kunne forventes at give økonomisk gevinst gennem mange år.

Det er inspirerende at overveje Japan og Tyskland som eksempler, fordi deres militærudgifter blev kraftigt begrænsede efter 2. verdenskrig. Den imponerende efterkrigs-udvikling i disse to nationer kan meget sandsynligt tilskrives restriktionerne på militærudgifter, som blev fordret af dem gennem fredstraktat.

Selvom konventionelle våben kan være slemme nok, så er det muligheden for atomkrig, som stadig er den største trussel mod menneskeheden. Et argument, som er blevet brugt til fordel for atomvåben er, at ingen politiker ved sine fulde fem ville bruge dem. Imidlertid ser afskrækkelses-tanken bort fra muligheden for krig som følge af en ulykke eller fejlberegning, en fare som er blevet forøget som følge af spredning af atomvåben, og gennem brug af computere med hurtig reaktion til styring af våbensystemer.

Med afslutningen af den kolde krig er faren for atomkrig mellem stormagterne formindsket; men som følge af spredning af atomvåben er der fortsat en alvorlig fare for atomkrig i mellemøsten eller i en konflikt mellem Indien og Pakistan, ligesom der er fare for atom-afpresning fra terrorrister eller politiske fanatikere.

Ulykker i den senere tid på atomkraftværker minder os om, at ulykker ofte sker som følge af menneskelige eller tekniske svigt, selv hvor systemerne anses for meget "sikre". Vi må også huske problemets tids-omfang. For at sikre menneskets fremtid må en atomkatastrofe undgås år efter år, årti efter årti. I det lange løb kan civilisationen ikke sikres på anden måde end gennem afskaffelse af atomvåben og i den yderste konsekvens gennem total afskaffelse af krig.

I det lange løb er den eneste måde, hvorpå vi kan sikre overlevelsen af civilisationen, total afskaffelse af krig, som følge af de frygtelige våben, som er blevet produceret gennem misbrug af videnskaben, og som følge af de endnu frygteligere våben, som sandsynligvis vil blive skabt i fremtiden. Det forekommer sandsynligt, at det vil fordre en revision og styrkelse af FN-pagten, hvis vi skal nå dette mål. Pagten bør ikke opfattes som noget, der én gang for alle er støbt i solid beton. Der er i stedet brug for en vækst efter behov i vores stadig mere indbyrdes afhængige, globale samfund. Vi må huske, at pagten blev skrevet og undertegnet inden den første atombombe blev kastet over Hiroshima, og at man heller ikke kunne forudse den usædvanlige udvikling i international handel og kommunikation, som karakteriserer verden i dag.

Blandt svaghederne i den nuværende FN-pagt er den kendsgerneing, at den ikke giver FN myndighed til at skabe internationale love som er bindende for individer. Vi behandler i dag nationer som om det var individer i international lov: Vi straffer hele nationer gennem sanktioner når loven brydes, selvom kun lederne er skyldige, og på trods af, at sanktionernes virkninger rammer mest og hårdest på de mindst skyldige af borgerne, og endog selvom sanktionerne ofte fører til, at borgerne i landet forenes i støtten til de skyldige ledere. For at blive effektiv må FN have myndighed til at lave love, som er bindende for enkeltpersoner, og myndighed til at arrestere individuelle, politiske ledere for alvorlige brud på international lov.

En anden svaghed ved den nuværende FN-pagt er princippet "én nation én stemme" i generalforsamlingen. Dette princip synes at skabe lighed mellem nationer, men i virkeligheden er det meget urimeligt: For eksempel giver det en indbygger i Kina eller Indien mindre end en tusindedel indflydelse ved afstemning i forhold til en indbygger i Malta eller Island. En reform i afstemningssytememt er tydeligvis nødvendig.

Den nuværende FN-pagt indeholder garantier om menneskerettigheder, men der er ingen effektive mekanismer til støtte for disse garantier. Der er faktisk en konflikt mellem de dele af pagten, som beskytter menneskerettigheder og betragtningen om absolut national suverænitet. Nyere historie har givet os mange eksempler på oprørende grusomheder begået mod etniske minoriteter af ledere af nationalstater, som hævder, at deres suverænitet giver dem ret til at løse deres interne forhold som de vil, fri af indblanding udefra.

Jeg føler, at det burde være det internationale samfunds ansvar at forhindre alvorlige brud på menneskerettighederne, som f.eks. anvendelse af giftgas mod civile (blot for at nævne én af de senere politiske forbrydelser); og hvis det er i strid med kravet om absolut suverænitet, så må suveræniteten vige. I virkeligheden er opfattelsen af absolut suveræne nationalstater som den overordnede, politiske enhed allerede blevet udhulet gennem det overvældende behov for internationale love. Parlamentet i Storbritannien, et af de ældste nationale parlamenter, har f. eks. for nylig anerkendt, at de love, som er vedtaget i EU, har forrang over almindelige engelske love.

Teknologisk udvikling har dag gjort globale kommunikationer næsten samtidige. Vi sidder i vore dagligstuer og betragter, via satelit, begivenheder, som foregår på den modsatte side af jorden. På samme vis har væksten af international handel bragt fjerne lande i tæt økonomisk kontakt med hverandre: Financielle uroligheder i Tokyo ryster New York. Virkningen af nutidig videnskab og teknologi indenfor transport og kommunikation har effektivt fjernet afstande i relationerne mellem nationer. Den tætte kontakt og indbyrdes afhængighed vil i stigende grad kræve effektive internationale love for at forebygge konflikter. Dog må behovet for internationale love afvejes mod det ønskværdige i lokalt selvstyre. Ligesom biologisk mangfoldighed, er kulturel mangfoldighed i menneskeheden en juvel, som skal vogtes omhyggeligt. En balance eller et kompromis mellem de to ønskelige mål, kan opnås ved kun at tillade nogle få, omhyggeligt udvalgte myndighedsområder til et styrket FN, mens suverænitet over alle andre emner bevares af medlemsstaterne.

De Forenede Nationer har adskillige virkefelter, som f.eks. WHO, FAO og UNESCO, hvis globale tjenestydelser giver FN betydelig prestige og de facto magt. FN's effektivitet som en global autoritet kunne yderligere stige ved at give disse virkefelter større budgetter. For at kunne dette, og samtidig fremme omstillingen fra fossilt brændsel til vedvarende energikilder, har det været foreslået, at FN skulle have lov til at opkræve skat på CO₂ udledning. Den mængde penge, som derved kunne stilles til rådighed for konstruktive formål, er meget store; og en ubetydelig forøgelse af fossile brændslers pris kunne gøre flere vedvarende energi-teknologier økonomisk konkurrencedygtige. Det er også blevet foreslået, at FN skulle have lov til at opkræve en lille skat på internationale valutahandler. Den mængde penge, som er involveret i disse transaktioner er så store, at selv få hundrededele af procenter i skat på hver transaktion ville være tilstrækkelige til at løse de finansielle problemer i FN. En FN-skat på fly-rejser har også været foreslået.

FN's almindelige budget i 1992 var på 1,03 milliarder US.dollars. UNICEF, FN's udviklings-programmer og Verdens Fødevare Program brugte herudover flere milliarder US dollars, men midler til disse virkefelter blev indsamlet gennem frivillige bidrag. Endelig kostede fredsbevarende opgaver i 1992 FN 2,7 milliarder US.dollars. Disse beløb forekommer meget små når de sammenlignes med den billion dollars, som verden bruger årligt på militær; og modviljen fra nogle nationer mod at betale deres bidrag til FN forekommer kortsigtet. Det kan godt være, at de nationer, som sulter FN finansielt, gør det bevidst for at gøre organisationen lettere at styre. De giver så finansiel støtte selektivt til de indgreb, de kan godkende. Derfor vil sikring af pålidelige indtægter til FN medføre, at FN frigøres fra uacceptabel indflydelse fra enhver nation, og dermed sikres upartiskhed. Upartiskhed kan måske vise sig at være nøglefaktoren, som er nødvendig for at give FN den moralske autoritet der er nødvendig for at kunne løse konflikter og bevare freden med minimal anvendelse af magt.

Den opgave, at opbygge et globalt politisk system, som er i harmoni med moderne teknologi, vil fordre vore bedste bestræbelser, men det er ikke umuligt. Vi kan måske få det nødvendige mod til den opgave ved at tænke på slaveriets historie. Slaveri som institution var en del af menneskelig kultur så længe, at det blev taget for at være en uundgåelig konsekvens af menneskelig natur; men idag er slaveri blevet afskaffet næsten overalt i verden. De dedikerede mænd og kvinder, som arbejdede for at afskaffe slaveriet, kan være os et eksempel, som kan give os mod til at tage fat på den endnu vigtigere opgave, som står overfor os idag - afskaffelse af krigen.

John Avery er ansat ved H.C.Ørsted Instituttet, Københavns Universitet.

(Oversættelse til dansk ved Erik Lau Christensen).

1. Fredstvang foreslås som nyt begreb for at forhindre misforståelse forårsaget af den tidligere dobbeltbetydning af det danske begreb fredsskabelse, som hidtil er blevet anvendt for såvel "peacemaking" som "peaceinforcement", selvom disse to begreber indeholder væsensforskellige indsatsformer for FN.

Top